Los diez (10) principios básicos expuestos por los autores
son los siguientes:
a.-
Gobierno
catalizador: mejor llevar el timón que remar. En este
principio se plantea la necesidad de una redefinición de la gestión del
gobierno fundamentada en la solución de los problemas fuera del sector público,
incluso gastando menos recursos, mediante la participación
de toda la comunidad. Según los autores, cuando el gobierno delega en terceros
para cumplir objetivos públicos, su gestión se convierte en un modelo de acción
exitosa. Los gobiernos que “llevan el timón de la nave” toman más decisiones
políticas. Se aseguran que otras instituciones presten los servicios y
satisfagan las necesidades de la comunidad. Esto no lo pueden hacer los
gobiernos tradicionales y rígidos con poca capacidad de respuesta. La actual
crisis hace que haya menos dinero para el gobierno,
es decir, para la prestación de servicios, pero hay una mayor exigencia de gestión de gobierno, de conducir la sociedad, de convencer a los diversos grupos de interés que
compartan metas y estrategias comunes. Los gobiernos con gestión empresarial
han adoptado sistemas que separan la toma de
decisiones políticas de la prestación de servicios. Es necesario identificar la
diferencia existente entre ambos conceptos de manera que el gobierno se
encargue de la dirección básica y delegue las tareas operativas en otros
sectores. Sin embargo, el gran temor al empleo de instituciones no
gubernamentales para operar radica en el despido masivo de empleados públicos.
No obstante, de acuerdo a experiencias de casos ocurridos en los Estados
Unidos, la transición puede manejarse sin despidos significativos. Como ejemplo de ello, los autores exponen que el
gobierno puede pedir a los contratistas que los empleen sin cambios significativos
en materia de salarios y beneficios; o simplemente pasarlos a organizaciones de
la comunidad. Los resultados en cuanto a motivación y productividad fueron
satisfactorios luego de estos cambios. Las organizaciones de conducción otorgan
fondo a cuerpos operativos y evalúan el rendimiento, pero rara vez desempeñan
por sí mismos un papel operativo.
b.-
Gobierno
propiedad de la comunidad: mejor facultar que servir directamente. Con
este principio Osborne y Gaebler exponen que
los organismos públicos pueden alcanzar su máxima efectividad si ayudan
a las comunidades a ayudarse a sí mismas dado que la gente actúa con mayor
responsabilidad cuando controla su propio medio que cuando está bajo el
control de los otros. De acuerdo a esto,
los gobiernos que comienzan a sacar la propiedad y el control de los servicios
públicos de manos de burócratas y profesionales para llevarlos a la comunidad,
obtienen mayores resultados. Los autores afirman que los contrastes existentes
entre las comunidades y los servicios de profesionales del gobierno se
evidencian así: las comunidades están más comprometidas con sus miembros que
los sistemas de prestación de servicios ante sus beneficiarios; las comunidades
comprenden mejor sus problemas que los profesionales de servicios; las burocracias
prestan servicios, las comunidades ofrecen cuidados; las comunidades son más
flexibles y creativas que las grandes burocracias de servicios; las comunidades
imponen patrones de conducta de un modo más eficaz que las burocracias o los
profesionales de servicios; las comunidades se centran en sus capacidades, los
sistemas de servicios se centran en las deficiencias. Cuando los gobiernos
impulsan la propiedad y el control en el seno de la comunidad, sus
responsabilidades no acaban ahí. No tienen que seguir produciendo servicios,
pero siguen siendo responsables de que se satisfagan las necesidades.
c.-
Gobierno
competitivo: inyectar competitividad en la prestación de servicios. Al
respecto Osborne y Gaebler afirman que con relación al concepto de eficiencia,
la empresa privada no es siempre más eficiente. La diferencia importante no es
la que se da entre lo público y lo privado, sino entre monopolio y competencia;
cuando hay competencia se obtienen mejores resultados, mayor conciencia del
costo y la prestación de un servicio de mejor calidad. En los gobiernos el
monopolio es la norma. El monopolio protege la ineficiencia e inhibe el cambio.
Cuando los proveedores de servicios deben competir, mantienen bajos los costos,
responden rápidamente al cambio de la demanda y se esfuerzan en satisfacer a
sus consumidores. La competencia constituye la clave para terminar con la
parálisis de los organismos públicos. La contratación de servicios puede
ahorrar sumas importantes sobre todo si los proveedores públicos son ineficientes.
Evaluar el rendimiento de un contratista permite sustituir o penalizar a
aquellos que no alcanzan los niveles de rendimiento esperados. La competencia
debe estructurarse y regularse para que funcione bien. Cualquier mercado no
regulado genera desigualdad. La competencia cuidadosamente estructurada puede
producir resultados más igualitarios que la prestación del servicio por un
monopolio público. A los contratistas se les puede exigir que sirvan a todos
los segmentos del mercado, que eviten la selección de los clientes más
rentables. Los organismos públicos sacrifican áreas de atención cuando el
presupuesto lo limita y generalmente son los sectores más pobres los que tienen
menos influencia política. El contratista no porque debe cumplir con el contrato.
La competencia existe independientemente de lo que hagan los gobiernos. El
sector privado está desplazando aceleradamente del mercado a las organizaciones
públicas. Las escuelas públicas están perdiendo terreno frente a las privadas.
El servicio oficial de correos está perdiendo terreno frente a las opciones
privadas. Las fuerzas policiales públicas están perdiendo terreno frente a las
empresas privadas de seguridad. Los autores afirman que esta tendencia puede
ser ignorada y seguir con las cosas como de costumbre, contemplando cómo cada
vez menos gente utiliza las instituciones públicas, o bien asumir la
competencia como instrumento para revitalizar las instituciones públicas.
d.-
Gobierno
inspirado en objetivos: la transformación de las organizaciones regidas por
reglas. En este principio Osborne y Gaebler afirman que la mayor parte de las organizaciones públicas
no se inspiran en misiones, en objetivos, sino que están regidas por reglas y
presupuestos. Tienen una regla para cada cosa que supuestamente funcionará mal
y una partida presupuestaria específica para cada categoría de gasto en cada
unidad de cada departamento. Los gobiernos empresariales prescinden de ambos,
definen sus objetivos fundamentales y luego desarrollan sistemas de
presupuestos y reglas que dejan a sus empleados en libertad para el logro de
esos objetivos. Incapaces de hacer lo que saben que es correcto, temerosos de
incumplir con una regla, muchos empleados públicos renuncian a toda iniciativa.
Se olvidan de todos los objetivos y se conforman con seguir las reglas.
Redactan memorandum tras memorandum de acuerdo con la tradición de “cubrirse la
espalda”. Esta tendencia al control se encarna prácticamente en todo conjunto
de reglas que presida el funcionamiento del gobierno: el sistema
presupuestario, el sistema de personal, el sistema de compras e incluso el
sistema de responsabilidades. Todas las reglas se han establecido con las
mejores intenciones. Pero su efecto acumulativo es paralizante. El precio que
se paga es el estancamiento. Es evidente que el gobierno regido por reglas no
contribuye al control de la corrupción pero además el derroche de recursos es
descomunal. Los autores afirman que el gobierno inspirado en objetivos ofrece
numerosas ventajas: eficiencia, mejores resultados, más innovación, más
flexibilidad y para lograr un gobierno inspirado en objetivos la primera tarea
consiste en eliminar el lastre constituido por la gran acumulación de reglas,
regulaciones y actividades inútiles. El gobierno necesita algunas reglas. El
objetivo de la desregulación es dejar sólo las estrictamente necesarias para
que el gobierno funciones de manera eficiente y eficaz.
e.-
Gobierno
dirigido a los resultados: financiar el producto no los datos. Según
Osborne y Gaebler, cuando el gobierno financia servicios centrado en los datos
y no en los resultados, las consecuencias son exactamente lo opuesto de lo que
se propone. Así los gobiernos financian escuela en función de niños inscritos,
programas sociales sobre la cantidad de pobres a los que se atiende; la
policía, sobre la cantidad de personas se calcula necesita para luchar contra
la delincuencia. Prestan poca atención a los resultados. no importa la calidad
de educación que los niños reciben en la escuela, ni la cantidad de pobres que
efectivamente reciben los beneficios, ni en qué medida desciende la tasa de
criminalidad o en qué medida el público se siente seguro. Los gobiernos
empresariales tratan de cambiar estas
recompensas en incentivos. Cuando los organismos se financian de acuerdo con los
resultados la prioridad es el rendimiento. Dado que los gobiernos burocráticos
no miden los resultados, es raro que consigan buenos resultados. cada vez
gastan más en educación, la deserción escolar es cada vez mayor y la calidad de
la enseñanza se deteriora progresivamente, gastan cada vez más en policías y la
tasa de criminalidad sigue aumentando. Con tan poca información sobre los
resultados, los gobiernos burocráticos recompensan a sus empleados sobre otras
bases: antigüedad, el volumen del presupuesto y el personal que administran el
nivel de autoridad. Las organizaciones privadas se centran en los resultados
porque si terminan con números rojos quedan fuera del negocio. Pero los
gobiernos no quedan fuera del negocio. En el gobierno el fracaso no está en no
conseguir buenos resultados, sino en no ser reelegido. Asimismo, los autores
afirman que la mayoría de los legisladores y de los ejecutivos públicos no
tienen idea acerca de cuáles son los programas que tienen éxito y cuáles son
los que fracasan, de aquellos que ellos mismos financian. Cuando recortan los
presupuestos, no tienen idea si recortan músculo o grasa. Normalmente los
gobiernos lo que hacen es recompensar el fracaso. Cuando la tasa de
delincuencia aumenta, damos más dinero a la policía. La estrategia más común
para recompensar el éxito es pagar según el rendimiento. Según los autores, un
enfoque que utilizan un número cada vez mayor de gobiernos es el llamado Gestión de Calidad Total, que es la
filosofía de gestión desarrollada por Edwuard
Deming. Deming sostiene que una vez descubierto un rendimiento pobre, no
necesariamente conocemos su causa. En muchas organizaciones a juicio de Deming,
sólo el 15% de los problemas tiene como causa los trabajadores o los gerentes
implicados. El otro 85% proviene de sistemas más amplios en los que esa gente
trabaja: sistema de educación, sistema de presupuesto, sistemas de personal,
etc. La paga por rendimiento ofrece un incentivo para mejorar el rendimiento
pero no da al mismo tiempo la autoridad
ni los instrumentos con los cuales cambiar los sistemas que subyacen a los
problemas. El enfoque de Deming utiliza los datos de rendimiento para señalar
problemas, luego ofrece a los empleados los instrumentos que pueden
utilizar para analizarlos, aislar sus
causas últimas, proponer soluciones y aplicarlas. Las organizaciones pueden
resolver sus problemas de un modo más eficaz si los empleados se involucran en
la solución de sus problemas, los empleados conocen mejor el sistema y saben
donde acecha el problema. Aun cuando un responsable de Dirección pueda
diagnosticar el problema, éste resulta difícil de resolver sin la participación
del empleado. De ahí que la Gestión de
Calidad Total utilice equipos de empleados para abordar la mayor parte de
los problemas en el lugar de trabajo.
f.-
Gobierno
inspirado en el cliente: satisfacer las necesidades del cliente, no las de la
burocracia. Osborne y Gaebler afirman que la mayor parte de las
organizaciones públicas no saben quienes son sus clientes. Los gobiernos
democráticos existen para servir a sus ciudadanos. Las empresas existen para
obtener beneficios. Y sin embargo, es la empresa la que se obsesiona por
complacer al pueblo. La mayoría de los gobiernos ignoran por completo al
cliente. Tal vez esta sea la acusación fundamental que se le pueda hacer al
gobierno burocrático, porque casi ningún organismo público recibe fondos de sus
clientes. Si una empresa agrada a sus clientes, las ventas aumentan, pero si
otra empresa les agrada más, las ventas declinan. Por eso las empresas que
operan en medios competitivos aprenden a prestar enorme atención a sus
clientes. Las organizaciones públicas tienen la mayor parte del financiamiento
en el Congreso, el Ejecutivo, las Alcaldías y otras instituciones constituidas
en elecciones. Y la mayoría de sus clientes tienen pocas alternativas para
elegir en sustitución de los servicios que suministra el gobierno. Los clientes
a los que los gerentes públicos terminan por complacer son el Ejecutivo y
el Congreso porque son su fuente de
financiamiento. Los expertos en gestión - Peter Drucker y Deming - insisten en
la importancia de escuchar al cliente. Aconsejan a los responsables de gestión
que expongan a sus empleados directamente a los clientes. Hewlett Packard pide
a los clientes que presenten a los ingenieros de la empresa informes en los que
describan sus necesidades. Cualquier gerente de Xerox se pasa un día al mes
recibiendo llamadas telefónicas de los clientes. Deming instó constantemente a
las organizaciones a que preguntaran a sus clientes qué querían y a adaptar
luego todos los procesos de servicios y de producción de acuerdo a ello. La
gestión de calidad total coloca en su inicio el programa organizativo
tradicional: dice que los clientes son la gente más importante de una
organización, que luego vienen los que sirven directamente a los clientes, y la
gestión está para servir a quienes sirven a los clientes. La Gestión de Calidad Total insiste en la
medición constante y en la mejora de la calidad. En un mundo donde los sistemas
de televisión por cable tienen cincuenta (50) canales, los bancos permiten a
sus clientes hacer negocio por teléfono y hasta se han comenzado a organizar
todos los servicios en función del cliente, el gobierno burocrático rígido e
igual para todo el mundo no puede durar.
g.-
Gobierno
de corte empresarial: ganar en lugar de gastar. Con este
principio Osborne y Gaebler abordan la gestión del gobierno orientada hacia una
ejecución de tipo empresarial. Al respecto exponen que el sector público tiene
un elevado número de gastadores entrenados, pero poca gente que haya sido
formada para ganar dinero. Poca gente piensa
en los ingresos y los beneficios. Si existiera la misma creatividad en
gastar dinero para ganarlo, otra sería la situación. Los gobiernos empresarios
van a la búsqueda de las ganancias no basadas en los impuestos. A juicio de los autores, tal vez el
método más seguro de obtener beneficios sin utilizar los impuestos es sencillamente
cobrar cuotas por la prestación de los servicios públicos : aseo, agua,
estacionamientos, entre otros. Sin embargo, el gobierno debe asegurarse de
brindar las mismas oportunidades a todos los usuarios: cobrar a quienes puedan
pagar y exonerar a los que no puedan hacerlo. Es ilógico proporcionar servicios
gratis a la gente adinerada porque te preocupan las clases bajas. Los gobiernos
de corte empresarial tienen una perspectiva de inversión. Más que un método
para ganar dinero es un método para ahorrarlo. Los negocios se centran en ambos
lados del balance: el debe y el haber. No se preocupan tanto por el gasto como
por el beneficio, gastar lo necesario, para maximizar sus ganancias. Pero los
gobiernos sólo contemplan el gasto. El sistema tradicional de presupuestos no
contienen incentivo para el ahorro o la ganancia de dinero. Por el contrario hay que gastar
hasta el último céntimo del presupuesto a como dé lugar, o el próximo año
bajarán la asignación. Si se quiere que los empleados públicos se conviertan en productores
de beneficios, se necesitan incentivos que los animen tanto a ganar dinero como
a gastarlo. Los ingresos seguros son un incentivo negativo para la búsqueda de
nuevas fórmulas para ahorrar dinero. No obstante, hay que tener claro que
existen servicios que se prestan y no generan ingresos suficientes para
autofinanciarse. En tal sentido los autores opinan que debe tenerse claro lo
siguiente: existen actividades diseñadas para obtener beneficios, existen
actividades diseñadas que sólo cubren sus gastos, existen actividades que no
pueden sostenerse totalmente. De allí la importancia de establecer los
verdaderos costos de los servicios. La mayoría de los gobiernos no tienen idea de lo que cuesta prestar los
servicios que ofrecen. Por ello los gestores
públicos no pueden pensar como inversores o buscar beneficios si no conocen sus
costos reales. No se puede medir la ganancia de una inversión si se desconoce
lo que ésta cuesta.
h.-
El
gobierno previsor: más vale prevenir que curar. Este
principio está fundamentado en la acción preventiva de una gestión de gobierno.
Al respecto Osborne y Gaebler exponen que tradicionalmente los gobiernos se
concentran en suministrar servicios para resolver problemas. Para enfrentar la
enfermedad, fundan servicios de salud. Para combatir incendios tienen a los
bomberos. Se gastan grandes sumas en lo curativo, mientras que lo preventivo
tiene que esperar. En lugar de anticipar los problemas y preveer las
soluciones, los gobiernos siguen apagando fuegos. Prevenir una enfermedad es
más fácil y barato que tratarla. Prevenir la criminalidad es más fácil y más
barato que combatirla. En este sentido, los autores comentan sobre el uso de la
Planificación Estratégica,
definiéndola como una disciplina que examina la situación corriente de una
comunidad u organización y su futura trayectoria; marcar metas, desarrollar una
estrategia para conseguir dichas metas y medir los resultados. En la actualidad
es muy común escuchar el concepto de Planificación
Estratégica en algunas instituciones públicas, pero el asunto sólo se queda
en teoría. Además para llevar a cabo una Planificación
Estratégica en el sector público, se requiere de consenso. Para iniciar un
cambio de esta naturaleza la mayoría debe estar de acuerdo. Al crear un
consenso de una visión de futuro, una organización o comunidad proporciona a
todos sus miembros un sentido de a dónde va. Lo que permite a todos comprender
la dirección que deben tomar. Pero este es un proceso que debe repetirse con
regularidad. La Planificación Estratégica
no asegura que las decisiones sean correctas; sólo que éstas se toman con
previsión y su valor está en la ayuda que brinda a una organización a reconocer
y corregir sus errores. Según los autores la Planificación Estratégica y la política son dos conceptos opuestos.
La visión de futuro de la mayoría de los políticos no va más allá de la próxima
elección. La prevención no es tan atractiva para los políticos como una
respuesta visible a la crisis. Lo preventivo es silencioso, lo curativo genera
gran publicidad. La mayoría de los gobiernos utilizan presupuestos anuales, de
manera que los gobernantes no pueden medir el impacto de sus decisiones a largo
plazo. Cuando los gobiernos decidan invertir en la prevención, en lugar de
gastar cuantiosas sumas de dinero en reparar desastres, el panorama será otro.
i.-
El
gobierno descentralizado: de la jerarquía a la participación y el trabajo en
equipo. Osborne y Gaebler con este principio describen las
ventajas de las instituciones descentralizadas: Son más flexibles y pueden
responder con rapidez a los cambios y a las necesidades de los consumidores;
son más eficaces en la solución de los problemas; son más innovadoras; generan
compromiso y productividad. Cuando al personal se les da autoridad para tomar
decisiones en su área son más responsables y productivos. Las personas trabajan
más e invierten una creatividad mayor cuando controlan su propio trabajo. Los
líderes emprendedores se inclinan más por la descentralización y es que en la
era de la información, la prisión por la toma de decisiones acelerada se
enfrenta a la complejidad del entorno, de allí que la gestión de “una sola
cabeza” no tiene cabida. La mayoría de los directores públicos creen que los
sindicatos son el mayor obstáculo que frena el camino a los gobiernos de
gestión empresarial. Algunos sindicatos se resisten a los cambios que amenazan
el empleo de sus trabajadores, igual como ocurre en la empresa privada. La
diferencia generalmente está en el tratamiento que da un gerente del sector
privado al problema y el que da un gerente público. El asunto está en que
tradicionalmente, en el ambiente político, quienes tienen cargos gerenciales,
no tienen experiencia en dirección. Su permanencia es corta y no prestan mucha
atención a la gestión. Una buena alternativa consiste en involucrar a los
miembros de los sindicatos en el proceso de reforma con una participación directa
- quizás miembros de un comité - en la búsqueda de soluciones. Las estructuras
descentralizadas deben ser menos verticales; pero en el proceso de cambio
existen muchas tensiones que se deben enfrentar. Si los empleados toman
decisiones y resuelven problemas, los gerentes medios se vuelven innecesarios.
Comienza la lucha del “indispensable”. Para obtener éxito en las organizaciones
descentralizadas debe darse autoridad a los empleados; pero además hay que
invertir en ellos: para obtener un trabajo de calidad hay que pagar bien,
mejorar la calidad del entorno e invertir mucho en su formación. En la
estructura actual de los organismos públicos, dada la permanencia efímera de
los gerentes en sus cargos, la inversión se dirige a un barril sin fondo. Primero
debe darse un cambio en torno a la contratación de gerentes y su permanencia en
el cargo; tal como ocurre en la empresa privada, para que ese gasto en
formación se transforme en inversión y retorne al sector con beneficios. Sobre
el tema de la descentralización, los autores sugieren que mientras no exista
una razón de peso para que se haga de otro modo, la responsabilidad sobre los
problemas debe ir a parar al nivel de gobierno más bajo que sea posible. Si se
adopta esta regla de tres, el gobierno tendrá menos empleados y proporcionará
menos servicios directos, lo cual no significa que su papel en la sociedad se
venga a menos. En los gobiernos descentralizados, la instancia central puede
definir las misiones y resultados que desea, pero debe dar libertad a los
gobiernos estatales para que los obtengan a su manera.
j.-
El
gobierno orientado al mercado: provocar
el cambio a través del mercado. Con este principio Osborne y
Gaebler expresan la necesidad de estructurar los mercados como un modo poderoso
y económico para que los gobiernos consigan sus propósitos. Al descubrir los
incentivos que pueden influir en millones de decisiones, el gobierno en
ocasiones puede conseguir mucho más orientándose hacia el mercado que creando
programas administrativos. Pero mucha gente del gobierno, cuando se enfrenta
con un problema, busca un programa administrativo. Creen que su trabajo, en
lugar de estructurar un mercado, es hacer que las cosas funcionen. En una
ciudad, estado o nación, los gestores
pueden ejecutar programas administrativos, que controlen actividades
específicas. Pero para gestionar toda la política, deben aprender a llevar el
timón. Estos autores afirman que quizás el método más eficaz de llevar el timón
es estructurar el mercado: creando incentivos que lleven a la gente en la
dirección que quiere ir la comunidad, mientras se deja que tome por sí misma la
mayoría de las decisiones. Los gobiernos deben utilizar conscientemente su
inmensa influencia para estructurar el mercado, de modo que millones de
empresas e individuos tengan incentivos para afrontar la prestación de los servicios que la
comunidad requiere. Se trata de un modo de utilizar la influencia pública para
conformar las decisiones privadas, con el fin de alcanzar fines colectivos. Es
un método clásico del gobierno de corte empresarial: un gobierno activo en
lugar de un gobierno burocrático. No obstante, Osborne y Gaebler alertan que en
ocasiones los mecanismos del mercado no funcionan y es necesario acudir al
gobierno para que intervenga. El modo más eficaz de resolver un problema
generado por el mercado es a veces reestructurar
dicho mercado. Los mercados existen no sólo en el sector privado; también
existen dentro del sector público. Cuando es así normalmente se denominan
sistemas: el sistema educativo, el sistema de formación del trabajador, el
sistema de asistencia mental. Finalmente, los autores afirman que la clave para
reinventar el gobierno es variar los
incentivos que impulsan a las instituciones públicas. Es otro modo de decir que
la clave es cambiar los mercados que operan dentro del sector público. Resumen
muchas de las cosas planteadas en los otros principios bajo el signo del
gobierno orientado al mercado; no sólo el cambio de sistemas, sino también la
competencia, la elección del consumidor, la contabilidad de los resultados y la
empresa pública. Pero los mercados son sólo una parte de la ecuación. La otra
parte la constituyen el refuerzo de las comunidades. A medida que los gobiernos
de corte empresarial se alejan de las burocracias administrativas, necesitan
dedicarse tanto a mercados como a comunidades
